Marzenia te okazały się tym bardziej realne, że ograniczone prace legislacyjne formułujących się organów państwowych powstawały z inspiracji wysłanników cesarskich, a za rozwiązaniem z koronowaną głową na czele państwa optowali nawet przedstawiciele lewicy.

Swobody niemieckiej okupacji

Powołanie Tymczasowej Rady Stanu w styczniu 1917 r. nie zmieniło istotnie sytuacji ustrojowej okupowanej Kongresówki. Ciało to, w swej istocie podporządkowane okupantowi, było co prawda namiastką reprezentacji społeczeństwa, nie posiadało jednak odpowiedniego mandatu prawnego do wyznaczenia podwalin ustroju. Jak uważał wybitny polski konstytucjonalista przedwojenny Wacław Komarnicki, nie działało na podstawie prawa własnego, przeto mogło być uznane co najwyżej za instytucję obywatelską. Tym niemniej Rada poważnie potraktowała niemieckie zapowiedzi, skoro już podczas drugiego posiedzenia plenarnego postanowiła powołać komisję dla opracowania projektów zarówno ustawy zasadniczej, jak i ordynacji wyborczej. Skład komisji został ustalony już tydzień później – 24 lutego 1917 r.

Do liczącej 31 osób grupy należeli członkowie Rady, m.in. marszałek koronny Wacław Niemojowski, Władysław Studnicki, a także liczni profesorowie, m.in. Stanisław Starzyński, Zygmunt Cybichowski, Oswald Balzer, Stanisław Kutrzeba, Michał Rostworowski, Józef Siemieński oraz najważniejsza postać związana z projektem konstytucji, czyli Józef Buzek (brat dziadka premiera Jerzego Buzka). Grono akademickie reprezentowało głównie nauki prawnicze, z naciskiem na prawo konstytucyjne. Warto podkreślić za Komarnickim, że wśród uczestników prac nad konstytucją znaleźli się reprezentanci wszystkich kierunków politycznych i warstw społecznych, nie wyłączając ugrupowań radykalnej lewicy. Sami akademicy pochodzili z różnych ośrodków naukowych – nie tylko z okupowanej Warszawy, lecz również „austriackiego” Krakowa oraz Lwowa!

Prace nad konstytucją

Komisja dokonała podziału obowiązków, angażując część swych członków w zagadnienia związane z przyszłym Sejmem i ordynacją wyborczą, drugą zaś grupę zobowiązując do przygotowania podstaw konstytucyjnych przyszłego ustroju. Zarys konstytucji opracowywano w dwóch „czytaniach”, następnie przedłożono na plenum komisji sejmowo-konstytucyjnej. W efekcie ośmiu odbytych posiedzeń oficjalny projekt ustawy zasadniczej Państwa Polskiego został uchwalony 28 lipca 1917 r.

Wypracowana i starannie opisana koncepcja komisji sejmowo-konstytucyjnej zakładała powstanie Królestwa Polskiego jako monarchii konstytucyjnej, na co przystali przedstawiciele nawet radykalnej lewicy, uznając „charakter narodu, niewyrobienie polityczne, warunki panujące” za powody, dla których wspomniany model pozostawał najbardziej odpowiednim dla Polaków ustrojem. Uważał to za oczywistość m.in. Włodzimierz Kunowski – przedstawiciel PPS w Tymczasowej Radzie Stanu.
Na ów dokument składało się 151 artykułów ujętych w dziewięciu rozdziałach. Opisywały kolejno takie pojęcia oraz instytucje jak: Państwo Polskie, pozycja króla, regencji, sejmu, ministrów, sądów, samorządu. Przedostatni rozdział charakteryzował obszerny katalog praw i obowiązków obywateli.

Państwo niepodległe, władza podzielona

Projekt ujmował w pierwszym artykule zasadę niepodległości Państwa Polskiego, zabezpieczaną licznymi przepisami ograniczającymi ew. stosunki monarchy z zagranicą, w tym wszelkie związki o charakterze unijnym. W tamtym czasie istniało realne niebezpieczeństwo obsadzenia tronu przede wszystkim którymś z Habsburgów – najbardziej liczącą się kandydaturą pozostawał arcyksiążę Karol Stefan, posiadacz dóbr w śląskim Żywcu. Podyktowane politycznie i uwarunkowane historycznie (skrępowanie królów elekcyjnych) stanowisko prawników kazało ograniczyć króla w sferze małżeństwa, porządku dziedziczenia, a także ew. regencji. Druga naczelna zasada ustrojowa – umocowanie władzy w konstytucji – nawiązywała do Konstytucji 3 maja. Ustawodawca wyróżnił władzę prawodawczą, wykonawczą i sądowniczą, gdzie tę pierwszą król sprawować miał razem z Sejmem (w myśl raczej tradycji jeszcze przedrozbiorowych, choć bez udziału monarchy jako „stanu sejmującego”).

Egzekutywa, ograniczona odpowiednio przepisami konstytucji, pozostawała w gestii króla. Głowa państwa działała w sferze wykonawczej poprzez odpowiedzialnych politycznie i konstytucyjnie ministrów, których wybierała według niemal kompletnej swobody, a których izba poselska lub cały sejm mogły się odpowiednią większością pozbyć. Mechanizm odpowiedzialności członka rządu przed parlamentem nawiązywał do mechanizmu znanego z pierwszej polskiej konstytucji. Nad ministrami stać miał tzw. pierwszy minister lub jego zastępca, czyli w dzisiejszym rozumieniu premier i wicepremier. Niezawisłe sądy miały zaś wydawać wyroki w imieniu króla.

„Chcę panować i rządzić i nie ścierpię, aby kto nade mną panował”

W świetle projektowanej konstytucji marzenia króla Stefana Batorego mogły się nareszcie ziścić. Oto monarcha miał być odpowiedzialny za zwoływanie, otwieranie, odraczanie i zamykanie działającego w trybie sesyjnym sejmu. Kompetencja ta, zdaniem W. Komarnickiego, znacznie krępowała sejm, przepis konstytucji bowiem poświęcony czasowi trwania sesji ograniczał się do stwierdzenia, iż trwa ona od dnia zebrania się sejmu do zamknięcia jej przez króla, co zadawało cios samodzielności tego organu i uzależniało go mocno od monarchy. Do prerogatyw panującego należało wypowiadanie wojny. Dla skuteczności tej decyzji wymagano wyłącznie zgody rady ministrów – a skład tejże król mógł, jak wiemy, w sposób dowolny kształtować. Przepis ten stanowił punkt projektu, który jak bumerang powracał na forum komisji i wywoływał burzliwe dyskusje. Monarcha miał prawo reprezentacji państwa w stosunkach międzynarodowych i zawierania umów. Związany był w zakresie zawierania traktatów handlowych, celnych i tych, które mogły znacznie obciążyć kraj pod względem finansowym – w tych wypadkach przyjęcie umowy wymagało uprzedniej zgody sejmu.

Polska jako monarchia konstytucyjna miała powrócić do modelu monarchii dziedzicznej. Przepisy projektu ustawy zasadniczej określały porządek dziedziczenia według zasad primogenitury, a uposażenie rodziny królewskiej miało być każdorazowo opisywane w odrębnych ustawach przy wstępowaniu na tron kolejnych panujących. Króla miał wybrać pierwszy zebrany sejm. Do jego kompetencji miało należeć ustalenie „porządku dziedziczenia tronu”, co w teorii przyznawało parlamentowi prawo określenia, innego niż pierworództwo, sposobu następstwa.

„Funkcje rządzenia państwem nie należą do Sejmu”

Projekt Konstytucji Królestwa Polskiego, podobnie jak zacytowany fragment konstytucji kwietniowej, były oparte na zasadzie ograniczonych kompetencji legislatywy. Sejm składał się z dwóch izb – poselskiej oraz senatu co nawiązywało do tradycji przedrozbiorowych, a z czym zerwał Sejm Ustawodawczy II Rzeczypospolitej. Tenże przychylił się do żądań przedstawicieli lewicy dopatrujących się w zachowaniu dotychczasowego nazewnictwa, nieuzasadnionej już wówczas, wyższej pozycji senatu jako dawnego organu o charakterze arystokratycznym stojącego „ponad” izbą poselską. Na gruncie konstytucji marcowej w Polsce wprowadzono dwuizbowy parlament składający się z sejmu i senatu z wyraźnie osłabioną pozycją tego drugiego.

Kadencja sejmu liczyła pięć lat, przy czym czynne prawa wyborcze w wyborach do izby poselskiej przysługiwały wyłącznie mężczyznom powyżej 25 lat. Udział w głosowaniu był obostrzony kryterium domicylu – prawo głosu przysługiwało tym wyborcom, którzy w dniu rozpisania wyborów przebywali już przez co najmniej trzy miesiące w danej gminie. Ciekawym rozwiązaniem był cenzus wieku połączony z cenzusem wykształcenia kandydatów na posłów – mogli nimi być wszyscy obywatele, którzy ukończyli 30 lat, natomiast gdyby posiadali wykształcenie średnie bądź wyższe, mogli zostać wybrani już w wieku lat 25.

Senat, wzorem XIX-wiecznych konstytucji, był mniej liczebny, a w jego skład wchodzili wyznaczani przez króla oraz obieralni senatorowie. Ci pierwsi, tzw. wiryliści, byli mianowani przez monarchę. Wśród nich wymienić można m.in. przedstawicieli duchowieństwa katolickiego, a także Kościoła ewangelicko-augsburskiego i ewangelicko-reformowanego. Obieralni, byli kandydatami określonych środowisk – samorządów i poszczególnych grup interesu, np. właścicieli większych przedsiębiorstw handlowych czy instytucji naukowych i sprawowali swój urząd 10 lat.

Obie izby mogły się zwracać z adresami do króla, składać interpelacje do ministrów, którzy mieli prawo… odmówić odpowiedzi. Im też izby mogły przedkładać adresowane do sejmu petycje. Do kompetencji sejmu należało uchwalanie budżetu, a razie jego braku zastrzeżono, podobnie jak dzisiaj, że „wolno pobierać tylko te podatki i daniny państwowe, których pobór jest uzasadniony ustawami, i wolno czynić tylko wydatki prawnie uzasadnione. Innymi słowy, projekt konstytucji chronił obywateli przed samowolą finansową władzy. Najważniejszą jednak kompetencją sejmu było wydawanie aktów normatywnych, żadna bowiem ustawa nie mogła być wydana bez zgody sejmu i królewskiej sankcji. Monarsze akty wykonawcze były ograniczane w ten sposób, że panujący nie mógł wydać rozporządzenia, o ile nie wynikałoby z ustawowego upoważnienia. Względem sądów sejm miał tę przewagę, iż ustawa raz należycie ogłoszona, nie mogła być podawana w wątpliwość. Inaczej rzecz miała się z rozporządzeniami, które sądy mogły oceniać wedle ich zgodności z prawem.

Obywatel w Królestwie

Rozdział ósmy projektowanej konstytucji był poświęcony prawom i obowiązkom obywatelskim. Punkt wyjścia stanowiło proklamowanie równości wobec prawa, w tym równości w prawie. Choć uznawano tytuły rodowe, prawo zakazywało wiązać z nimi jakiekolwiek przywileje. Tym samym urzędy publiczne stały otworem przed wszystkimi obywatelami. Gwarantowano wolność nauki, prawo do bezpłatnej szkoły początkowej, swobodę rozwoju kulturalnego mniejszości narodowych, wolność wyznania. W kontekście tego ostatniego zastrzeżono jednak, że przekonania religijne nie mogą zwolnić kogokolwiek od spełnienia obowiązku publicznego.

Nikt nie mógł być pozbawiony prawa do sądu – konstytucja zapowiadała utworzenie sądów cywilnych, karnych i administracyjnych. Trybunał Kompetencyjny miał być władny rozstrzygać spory o właściwość między organami administracji i sądami powszechnym. Wśród praw obywatelskich znalazł się przepis o wynagrodzeniu szkody, którą obywatel poniósłby wskutek niezgodnego z prawem lub obowiązkami służby, urzędowania. Możliwość złożenia skargi nie mogła być skrępowana zezwoleniem władzy.

Czy wylano dziecko z kąpielą?

Projekt ten był jedynym, który opracowano w pełni w czasie niemieckiej okupacji Królestwa i już wówczas nie odegrał żadnej roli w związku z niemożliwością zwołania sejmu i ustanowieniem innego, wciąż prowizorycznego ciała – Rady Regencyjnej.

Zdaniem referenta generalnego komisji Józefa Buzka wypracowany projekt konstytucji był kompromisem ustrojowym, biorąc za punkt odniesienia ustawy zasadnicze z silną pozycją królewską oraz te stojące na gruncie nadrzędnej roli parlamentów. Przewaga króla i rządu nad sejmem była mocno zauważalna. Sam projekt nigdy nie został przedłożony sejmowi, niemniej jak zauważa Komarnicki, wywarł pewien wpływ na uchwalenie konstytucji marcowej. Zarówno w 1917, jak i 1921 r. przepisy obu konstytucji zapowiadały konieczność zawarcia konkordatu, utworzenie Trybunału Kompetencyjnego, wybór parlamentarzystów nieskrępowanych instrukcjami. Projekt ów, można powiedzieć: ostatnie podrygi polskich monarchistów brane na poważnie w dyskursie publicznym, miał minimalne przełożenie na prace przyszłej konstytuanty.

Zwrot ku republice

Kwestia uchwalenia konstytucji była chyba wyjątkowo istotna i starano się o niej przypominać na różne sposoby. Wspomniane zostało, że w 1917 r. nawet lewica opowiadała się za monarchią. Oto więc działacz PSL „Wyzwolenie” Aleksander Bogusławski ps. Jan Młot, wydał w tym czasie, za pozwoleniem cenzury niemieckiej, broszurę „O Konstytucji 3 Maja”. Kreśląc drogę do Ustawy Rządowej, opisał w zasadzie historyczne bolączki polskiego ustroju: przywileje szlachty, sejmowładztwo nazywane przezeń „rządami parlamentarnymi”, rozchodzenie się Sejmu wskutek liberum veto, szczupłe kompetencje królewskie i elekcyjność tronu.

Trudno nie oprzeć się wrażeniu, że ów reprezentant lewicy czynił promocję projektowanej konstytucji, która odpowiadała na wszystkie wymienione przez Bogusławskiego zarzuty. Publicysta kończył ów tekst znamienitymi słowy, jak gdyby naprawdę wierzył w zbawcze ustrojowe dążenia Tymczasowej Rady Stanu: „taki zbożny siew zasiali w narodzie polskim twórcy Konstytucji 3 maja. Przyjął się w sercach polskich, wyrósł potężnie, a plon jego w smutku i trudnościach poczęty – my dziś w weselu zebrać mamy jako wolną i niepodległą Polskę”.

KUP E-WYDANIE